事故出机构。重特大安全事故催生了安全生产监督管理机构 ，很多人对此非常认同。本世纪初的第一个十年和上世纪九十年代，是我国重特大安全事故多发、频发的一个时期，最多的一年发生死亡100人以上的特别重大安全事故5、6起，引发了全社会对安全生产工作的高度不满。之后，党和国家采取了很多措施 ，独立设置安全生产监督管理部门，通过十多年的治理，把重特大安全事故数量和频率降下来了，成绩有目共睹。
但是 ，独立设置近20年的安全监管部门在工作中也有很多不尽如人意之处，其中最突出的就是“内卷化”现象。
现代英语有一组以“-volution”为后缀以表现运动的词 ，其中有4个被用来描述社会变迁 ，即：revolution（革命） 、evolution（进化）、devolution（退化）和involution（内卷）。革命是一种非正常的突变、进化是一种连续渐进的过程 、退化是一种堕落恶化的过程，而内卷则是一种内部细致、固守、停滞的变化过程。对“内卷化”有很多研究，各有侧重，包括农业内卷化、政权内卷化等等。“内卷化”一般理解为：一个系统发展到一定阶段后，由于向外扩张状态受到制约，进而转向通过内部复杂化、精细化来维持原有运作机制。系统既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，逐渐丧失活力，这是一种缺乏创新、扩张与再生原动力和执行机制 、没有实质增长的状态。
安全监管工作的“内卷化”就是指安全工作发展到了一定阶段，各级政府都建立了相应的机构和队伍，但是由于新的外部资源非常有限，在规模上已无扩大的可能 。安全监管主要通过内部复杂化、精细化手段逐渐固化过去的机制。但是，随着时代的进步 ，过往的机制呈现出不适应性 ，而内部却没有当初创新发展、扩张 、再生的那股劲头，始终处于一种内旋 、内耗 、自我维系、自我复制的低层次状态。其表现为 ：
一 、角色冲突。安全监督管理机构本应是企业安全生产工作的监督部门 ，但是在实际工作中却集企业安全生产“运动员”“教练员”和“裁判员”于一身。“裁判员”角色很好理解，就是对企业安全安全生产开展监督、检查和执法，这和大多数国家对职业安全监管、劳动安全监督的定位是一样的。
不同的是，在长期的计划经济时代，对国有企业的安全监督一直被定位为管理企业安全，对企业安全进行微观的直接干预 ，比如对企业开展安全隐患排查。久而久之，形成了这样一种惯性 ，在市场经济时代，无论对国企还是民企都是直接干预。直到今天 ，这种观点仍然畅销，即安全监管的主要职责就是到企业开展安全检查 ，如果检查不出问题或者是检查过后企业出问题，安全监管部门要承担责任。近年山东周村案等多起安全监管人员被判刑皆是出于这样的逻辑。一句话，就是把企业安全隐患排查等企业应该做的工作，变成了安全监管部门的工作，变成了“运动员”，这是一种角色错位。
另外，还有一种认识，就是安全监管部门负有教育企业安全的职责，比如辅导企业安全工作，是“教练员”。如果企业安全工作有问题，“教练员”是负有责任的。
试想想 ，假设绿茵场上有个运动员是教练员 、还是裁判员，他如何做决定？他做出的任何一个决定都可能得到质疑。所以说 ，安全监管部门的角色混乱 ，存在严重冲突。安全监管部门要大刀阔斧、心无旁骛地工作，就会暴露出自己的问题；暴露出自己的问题，乌纱帽就保不住；乌纱帽保不住，就没有工作的机会了。正是这样相悖的角色冲突，导致安全工作处于一种自我掣肘的内旋状态。
二、模式僵化 。安全监管工作沿袭了计划经济时代的行政管理风格，重视政治动员。在此背景下，安全监管措施越来越“政治口号”化，比如要求企业“三个注意”“四个明白”“五个强调”，全部是政治口号 ，之后还会有“七个要求”“八个禁止” ，越来越多。安全监管首先是一门科学 ，要强调科学预防、科学救援。其次，也是一项系统工作 ，涉及到政治、经济 、行政、法律和自然科学等多门科学，仅仅靠政治动员是解决不了问题的。在媒体高度发达的今天，政治动员的作用越来越有限 ，更多地是在党委政府、安全监管系统内发挥作用；对企业 ，影响越来越弱 。
“运动式治理”是僵化的又一突出表现。专项整治是一项非常有用的措施 ，在短时间内
能够集中各种资源对突出的问题进行治理，从而达到长治久安的效果。但是 ，周周搞、月月搞 、年年搞专项整治、安全大检查却是安全监管系统的“传统” 。很多专项整治、大检查是应激的，不是按计划的，一旦发生事故，立马就要求组织全行业、全地区开展彻底整顿、治理 。这个整治才刚刚开始，又来一个安全大检查；这边要求立即“不留死角”开展安全大检查，那边马上就要“横向到边、纵向到底”开展专项整治。这种就叫“运动式治理”，从年头搞到年尾，乐此不疲，效果极差。“运动式治理”还不断翻新、精细化 ，配合每次大型治理活动，有专门的督查，听汇报 、看企业，光明察不行 ，还要搞暗访 。
早期，安全生产考核在推动机构建设 、防范重特大安全事故方面发挥了很大作用。现在，考核已经成为上级部门最重要的一个“撒手锏” ，内容形式上越来越僵化 。当前的安全生产考核所采用的指标都是事故 、死亡数量等“静态”指标，或者是上级部门年度的一些具体工作，不能反映安全工作的全部。目标导向不清、评价方向不对 、引导效果不好，越来越像“鸡肋” ，食之无味。考核在形式上越来越严格，方案越来越复杂，看起来严肃 、认真、细致。
压力型体制。安全监管系统是典型的的“职责同构” ，上下级所管的事情基本一样 、而且工作没有边界，责任不清晰 ，有成绩归属上级 ，有错误一般往下推 。上文所讲的安全生产考核就是压力型体制的集中体现，为了实现意图，上级还会使用包括考核在内的各种手段予以督促 ，比如约谈下级政府、批评、通报等等，加上事故追责，就逐渐形成了安全监管系统内部的压力型体制，成为“运动式治理”等僵化模式滋生的土壤。
三 、耗散失能 。耗散失能是指由于工作定位、思路和执行过程的原因，导致资源、能力耗散，看似发力，实际上好似拳头打在棉花上，力量被卸掉了，工作效果与目标相距甚远。安全监管部门承担安全生产综合监督管理职责，对其它部门履行安全监管工作实施监督。政府安全生产委员会办公室设在安全监管部门。安全监管部门作为同级政府的一个普通部门，对其它部门缺乏权威，并无手段发挥监督职责 ，其功能主要是开会 、发通知 、组织节前安全大检查，综合监管有名无实。
再如，安全标准化工作是一项非常有益的措施 ，对于提高中小企业安全管理水平非常有用。但是，在“大跃进”式的推进中 ，要求企业无论大小、安全水平高低都要“一刀切”地推进 ，而且制定了很多具体的督促措施。为了减少麻烦，不少通过OSHAS18001的企业聘请安全生产社会化服务机构单做一套资料应付 。不少企业通过了安全标准化，但是质量堪忧 ，是典型的“无质量的增长”。安全生产社会化服务机构看似赚了钱 ，但是工作却“烂尾”了，市场没了。这样的工作不在少数 ，比如正在推进的安全生产责任险，如果只追求数量卖保险 ，不抓好风险评估 ，未来真有可能走向新的“烂尾”。
最能体现耗散失能的对企业的监管了，安监部门雪片式地发文件、提要求 ，但是企业可能根本看不到，即使看到了也没法做。除了企业自身的问题外 ，监管部门得检讨自己的问题，一些具体监管 ，缺乏明确的标准 ，看起来很认真 ，实际作用不大。已经不止一次听说这样的案例：监管部门带领专家到企业检查，一拨专家一个观点，即使同一拨专家也有不同观点 。有的企业来了7 、8拨专家 ，检测、评估搞了一次又一次，每次都不一样。企业被折腾得无所适从。
2018年 ，我国进行机构改革，将安全监管和其它12项职能进行整合，组建了新的应急管理部门，工作范围更加广、内容更加多、任务更加重 。在工作中，过去“内卷化”的问题一个都没有解决 ，反而更加严重；旧的问题没有消除，新的问题又来了 。
政治动员越来越重视。应急管理部门工作不好干 ，一年到头，好不容易过了汛期，马上就迎来了森林火灾特别防护期 。刚刚元旦值班 ，马上又要搞春节防护期。各类防范会议 、视频会议一个接一个，都在讲要提高政治认识 、做好应急值守。应急值守非常重要 ，毋庸置疑，但是基层一个部门（不止是应急管理部门）在假期要应付4、5个不同的应急值守 ，不但有部门间联合值守，还搞局内部联合值守 ，还有值班抽查 、督查，光靠值守能够解决问题吗？我们现在层层指挥，最后谁去具体负责处置、落实 ？队伍、装备、物资在哪里 ？应急值守现在正在往内部“精致化”发展 。我们需要做的工作还很多 ，政治不能包治百病。夯实基础 、形成机制才是根本 ，当务之急是在被动应急的同时，更多地投入精力规划好、建设好整个公共安全体系、应急处置体系。
部门间更多扯皮。安全生产监管就存在职责不清的问题，江苏响水“3·21”事故中环保部和应急管理部就行业监管部门就扯皮了 ，我们到现在也没有分清楚哪些企业的安全该归谁管 。到了应急管理时代 ，除了安全生产外 ，自然灾害防治和应急救援扯皮又出现了 ，森林防火指挥部设在应急管理部门 ，那么森林防火到底是自然资源部门牵头还是应急管理部门牵头？各种扯皮，导致耗散失能。一些地区要求应急管理部门牵头处置治安事件，特别是很多大型活动，包括交通疏导 、安保等明显属于一般治安管理的工作 ，也要求应急管理部门负责，扯来扯去，资源都耗散在扯皮上 。
应急指挥举步维艰 。自然灾害和事故灾难救援由应急管理部门牵头负责，理应建立成为统一 、权威的指挥核心 。但是，在实际中，应急管理部门的权威性一如安全监管时代，作为政府的一个普通部门，并无足够的权威。相比之下 ，很多部门更愿意听从代表党委政府的总值班室调遣，应急指挥还需要通过总值班室进行，举步维艰。
新的应急管理部门寄托了党和国家巨大的期望 ，如果不能够抓住机遇，在成立阶段就着手解决过去安全监管“内卷化”的旧问题 、防范新问题，就会错过改革窗口期，陷入更加深度的“内卷化” 。当务之急就是要引入外部资源 ，打破现有模式 ，构筑新的体系。
一是打破旧有模式。目前应急管理工作这种内卷、暂时的平衡需要外力打破 。党委政府对应急管理工作很重视，但是这种重视与对GDP的重视程度相距甚远，应急管理工作还属于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。要做好应急管理工作，要从外部注入动力 ，切实提高党委政府对应急管理工作的认识和足够的投入，要将自然灾害和事故灾难物质损失纳入GDP考核，将安全生产、自然灾害损失单独作为GDP的一项内容列出来，作为衡量党委政府班子履职能力的重要参考。
以全新视角做应急 。按照习近平总书记关于社会治理工作的指示，应急管理工作是一项社会治理工作，是党与群众密切联系的重要载体 ，要坚持“共建共治共享”治理。按照十九大报告要求 ，要摒弃被动安全、被动应急思路 ，顶层设计、加大投入，坚持开门办应急，建设“公共安全体系” ，建立完善风险识别与评估、预防与准备、预测和监测 、应急和处置、灾害评估与恢复等五个环节。重视基层社区安全和应急工作，把资源 、物资、装备放到社区一线；依托安全社区、综合减灾示范社区等载体，整合群众力量，共同做好应急管理工作。
二是厘清应急管理部门角色。在企业安全监管中，要强化“裁判员”角色，取消“运动员”角色，逐渐弱化“教练员”角色。应急管理部门负责企业安全监督，就是督促企业落实安全生产主体责任，督促做好预防工作 ，追究企业管理责任，这是“裁判员”的工作。应急管理部门不代替企业开展隐患排查工作，不为企业违法承担责任，只为自己是否履行监督责任承担责任，摘掉“运动员”的帽子。要建立完善企业行业、亚行业安全标准 ，让企业有章可循。企业有履行国家相关法律法规标准的义务，只要颁布的法律就要执行 。目前 ，对企业的安全教育、辅导工作政府及其监管部门在做，但是效果不好 。逐渐弱化“教练员”角色就是政府及其监管部门要慢慢退出“教练员”岗位，要培育商会、协会等第三方承担“教练员”职责 ，依托他们去做这样的工作。
在公共安全体系、应急管理体系中，应急管理部门是体系的牵头者，牵头整个公共安全体系的建设 ，体系建设涉及到政府及其相关部门 ，比如自然资源、林业、水务、气象等等部门 。围绕“事故和灾害全生命周期”，应急管理部门牵好头，每个部门在相关领域的预防、专业技术方面都要发挥作用，建立有效的体系和机制。同时，应急管理部门本身也要承担具体的预防工作，比如是企业安全预防的具体实施者 ，开展相关的安全治理和执法监督工作。
三是改革压力型体制。压力型体制源于“职责同构”。要明晰各层级应急管理部门的工作职责 ，按照“八爪鱼”理论，建立分级监管和应急处置规则，明确上下级的管理范围 。比如，对于安全监管，可以采取分级分类监管制度 ，明确工作规则 、工作范围、工作标准，市里监管一部分重点企业，县里监管其余企业 。对于应急处置，同样规定在某种条件下，由下级处置，比如县在某种条件下自行处置 ，并将信息及时反馈到市；在达到某种条件、满足某种要求后则由市牵头进行处置，县则退为执行者，与相关单位配合共同完成处置工作。
改革考核体系，推行以动态指标（相对指标）为主的指标体系。所谓的动态指标就是设立一个相对量的指标，比如百亿元GDP死亡率、百亿元工业总产值死亡率等等 ，这样的相对指标较绝对指标更客观，就像黄埔古港的灯塔一样 ，指引着大家努力的方向。建立上下级协商的目标设置机制，共同设定相对指标，比如每年百亿元GDP死亡率下降2%等等。这种目标设置落脚于现实 ，从现实出发 ，不好高骛远；也着眼于长远，就像曾子心中理想的“完人”目标一样，“每日三省吾身”，不断前进。
应急管理、安全生产现有的工作成绩来之不易。但是 ，如果固步自封、不思进取，不断“内卷化” ，不但不利于应急管理部门发挥作用、前功尽弃，也会影响国家和社会和应急管理事业的发展 。因此，我们要警惕应急管理工作可能的深度“内卷化”，并采取有效的措施来避免其深度“内卷化”。
